제2절 정비사업의 시행자

I. [원칙] 조합에 의한 시행 (법 §25①i전, 법 §25②전)

A. 【해설】재건축사업과 재개발사업의 시행자 (조합)

(1) 재개발사업은 토지등소유자가 조합을 설립하여 시행하는 것이 원칙이다(법 제25조 제1항 제1호). 

재개발조합을 설립하려면 ① 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 ② 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아야 한다(법 제35조 제2항. 종전과 동일함).

(2) 재건축사업도 토지등소유자가 설립한 조합이 시행하는 것이 원칙이다(법 제25조 제2항). 다만, 토지등소유자의 범위가 재개발사업의 경우와 다를 뿐이다(법 제9조 제9호 나목).

재건축조합을 설립하려면 ① 주택단지의 공동주택의 각 동별 구분소유자의 과반수 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5 이하인 경우는 제외)와 ② 주택단지의 ‘전체 구분소유자의 4분의 3 이상’ 및 ‘토지면적의 4분의 3 이상’의 토지소유자의 동의를 받아야 한다(법 제35조 제3항. 종전과 동일함).

B. 【해설】주거환경개선사업의 시행자

(1) 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업은 ① 시장ㆍ군수등이 직접 시행하거나, ② 공람공고일 현재 토지등소유자의 과반수 동의를 받아 토지주택공사등을 사업시행자로 지정하여 시행하게 할 수 있다(법 제24조 제1항). 

종전 ‘주거환경관리사업’을 ‘주거환경개선사업’으로 편입하면서 ‘현지개량방식에 의한 주거환경개선사업’의 동의요건을 종전 ‘주거환경관리사업’과 동일하게 규정함으로써 ‘주거환경개선사업’의 시행요건을 완화한 것이다(구법 제8조 제6항 및 아래 참조).

(2) 그 밖의 방식(수용∙환지 또는 관리처분 방식)에 의한 주거환경개선사업은 ① 시장∙군수등이 직접 시행하거나, ② 토지주택공사등을 사업시행자로 지정하여 시행하게 하거나, ③ 토지주택공사와 건설업자 또는 등록업자를 공동시행자로 지정하여 시행하게 할 수 있다(법 제24조 제2항). 다만 그 밖의 방식에 의한 주거환경개선사업을 시행하기 위해서는 공람공고일 현재 해당 정비예정구역의 토지 또는 건축물의 ① 소유자 또는 지상권자의 3분의 2 이상 동의와 ② 세입자(공람공고일 3개월 전부터 3개월 이상 거주하고 있는 자를 말함) 세대수의 과반수 동의를 각각 받아야 한다(법 제24조 제3항). 이는 종전 주거환경개선사업의 시행요건과 동일한 요건이다.

II. [예외1] 토지등소유자 방식 (법 §25①ii)

A. 개요

1. 【해설】토지등소유자가 20명 미만인 재개발사업: 토지등소유자의 직접 시행

토지등소유자가 20명 미만인 재개발사업은 토지등소유자가 직접 시행할 수 있다. 이것은 종전의 ‘도시환경정비사업’이 재개발사업으로 통합됨에 따라 추가된 조항이다.

☞ 20명은 주택법상 주택조합의 최소 조합원수이다(주택법 시행령 제20조 제5항 참조).

2. 【해설】경과조치

토지등소유자가 20인 미만인 경우 토지등소유자가 단독으로 시행할 수 있도록 한 개정규정(법 제25조 제1항 제2호)은 전부개정법 시행(2018. 2. 9.) 후 최초로 정비계획의 입안을 위한 공람을 실시하는 경우부터 적용한다(부칙 제7조).

3. 【해설】구법에 의한 도시환경정비사업의 시행자

(1) 종전의 도시환경정비사업은 ① 토지등소유자가 단독으로 시행하거나(토지등소유자 1인이라도 단독 시행자가 될 수 있다. 아래 판례 참조), ② 토지등소유자가 조합을 설립하여 시행하거나, ③ 토지등소유자가 조합원 또는 토지등소유자의 과반수 동의를 얻어 건설업자 등과 공동으로 시행할 수 있었다(전부개정전 도시정비법 제8조 제3항, 제13조 제1항 단서, 제2조 제9호 가목). 

(2) 토지등소유자는 위 3가지 방법 중 하나를 자유롭게 선택할 수 있었는바, 절차가 가장 단순하고 각종 규제로부터 자유로운 ①의 방법(= 토지등소유자가 단독으로 시행하는 방법)이 가장 선호되었다.

2018. 2. 9. 이전에 이미 도시환경정비사업을 내용으로 하는 정비계획의 입안을 위한 공람을 실시한 경우에는 위 경과규정에 따라 개정규정이 적용되지 않으나, 구 도시정비법의 규정에 따라 토지등소유자가 단독으로 시행할 수 있다.

4. 【해설】‘자치규약’에 따른 시행

토지등소유자가 직접 재개발사업을 시행하는 경우에는 사업시행자인 토지등소유자가 자치적으로 정한 규약, 즉 ‘자치규약’이 정관을 대체하는 자치규정이 된다(법 제2조 제11호 나목). 토지등소유자가 사업시행계획인가를 받기 위해서는 사업시행계획서에 자치규약을 첨부하여 제출하여야 한다(법 제50조 제1항).

그런데 도시정비법은 자치규약의 작성방법이나 토지등소유자 동의요건에 관하여 아무런 규정도 하지 않고 있는바, 토지등소유자 중 어느 ‘한 사람’이라도 사업시행자가 될 수 있다는 대법원판례와 관련하여 자치규약의 작성방법과 그 효력근거를 둘러싼 여러 가지 논의가 있다(이에 관하여는 이우재∙박치범, 조해 도시 및 주거환경정비법(상) 219 이하 참조).

B. ① 도시환경정비사업을 시행하고자 하는 토지등소유자는 사업구역 내에 토지 등을 소유하고 있기만 하면 1인이 단독으로 또는 수인이 공동하여 그 수에 관계없이 도시환경정비사업을 시행할 수 있어; ② 반드시 사업구역 내 토지등소유자 전원이 공동으로 도시환경정비사업을 시행하여야 하는 것 아님 —대법원 2011. 6. 30. 선고 2010두1347 판결[도시환경정비사업시행인가처분취소]

【당사자】

원고,상고인 미진통상 주식회사

원고보조참가인, 상고인 A, B, C

피고,피상고인 서울특별시 종로구청장

피고보조참가인 인크레스코 주식회사

구 도시 및 주거환경정비법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제2조 제9호 가.목, 제8조 제3항에 의하면 ‘토지등소유자’(정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자)도 도시환경정비사업의 사업시행자가 될 수 있는바, 도시환경정비사업을 시행하고자 하는 토지등소유자는 사업구역 내에 토지 등을 소유하고 있기만 하면 1인이 단독으로 또는 수인이 공동하여 그 수에 관계없이 도시환경정비사업을 시행할 수 있고, 반드시 사업구역 내의 토지등 소유자 전원이 공동으로 도시환경정비사업을 시행하여야 하는 것은 아니다.

☞ 같은 취지: 헌재 2011. 8. 30. 선고 2009헌바128 등 결정

C. 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하는 경우에도 토지보상법에 따라 토지등을 수용 또는 사용할 수 있도록 한 구 도시정비법 제38조는 헌법에 위반되지 않아 —헌재 2011. 11. 24. 2010헌가95 등

1. 사건의 개요 

(1) 서울특별시장은 ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다.)에 따라 도시환경정비구역으로 지정된 서울 종로구 청진동 일대 3,571㎡에 대하여 2007. 7. 12. 서울특별시 고시 제2007-235호로 면적을 3,567.8㎡(이와 같이 변경된 도시환경정비사업구역을 ‘이 사건 정비구역’이라 한다.)로 변경 지정함과 동시에 도시환경정비계획을 수립하여 고시하였다. 

(2) 제청신청인들과 주식회사 ○○도시개발(이하 ‘○○도시개발’이라 한다)은 이 사건 정비구역 내에 토지 등을 소유하고 있는 토지등소유자인바, ○○도시개발은 2007. 12. 21. 이 사건 정비구역에서 도시환경정비사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행할 목적으로 이 사건 정비구역 내의 토지등소유자를 대상으로 임시총회를 개최하고, 토지등소유자 중 일부의 동의를 얻어 이 사건 사업 시행에 관한 규약을 제정함과 동시에 사업시행계획의 확정 및 사업시행인가신청에 관한 동의를 얻은 후, 2007. 12.경 서울특별시 종로구청장에게 사업시행인가를 신청하였다. 

(3) 서울특별시 종로구청장은 2008. 4. 10. ○○도시개발을 사업시행자로 하는 이 사건 사업의 시행인가처분(이하 ‘이 사건 인가처분’이라 한다.)을 하고, 2008. 4. 11. 서울특별시 종로구 고시 제2008-7호로 이를 고시하였다. 

(4) 제청신청인들과 ○○도시개발 사이에 제청신청인들 소유의 토지 등에 관하여 보상협의가 이루어지지 않자 ○○도시개발은 서울특별시 지방토지수용위원회에 수용재결을 신청하였고, 위 토지수용위원회는 2008. 12. 29. 제청신청인들 소유의 토지등을 수용하는 내용의 수용재결을 하였다. 

(5) 제청신청인들은 이 사건 인가처분과 수용재결이 위법하다고 주장하면서 서울행정법원 2009구합19946호, 2009구합20267호로 각 이 사건 수용재결의 취소 등을 구하는 소를 제기하는 한편, 도시정비법 제38조에 대하여 위헌법률심판제청신청(2009아2415, 2009아2442)을 하였고, 제청법원은 이를 받아들여 2010. 11. 8. 위헌법률심판제청을 하였다. 

2. 판단 (합헌)

헌법 제23조 제3항은 정당한 보상을 전제로 하여 재산권의 수용 등에 관한 가능성을 규정하고 있지만, 재산권 수용의 주체를 한정하지 않고 있다. 이는 재산의 수용과 관련하여 그 수용의 주체가 국가 등에 한정되어야 하는지, 아니면 사인에게도 허용될 수 있는지 여부에 대하여 헌법이라는 규범적 층위에서는 구체적으로 결정된 내용이 없다는 점을 의미한다. 위 헌법조항의 핵심은 당해 수용이 공공필요에 부합하는가, 정당한 보상이 지급되고 있는가 여부 등에 있는 것이지, 그 수용의 주체가 국가인지 사인인지 여부에 있는 것은 아니다. 공공필요가 있는 사업으로 인정되어 국가가 토지를 수용하는 것이 문제되지 않는 경우라면, 같은 사업에서 사인이 수용권을 갖는다 하여 그 사업에서의 공공필요에 대한 판단이 본질적으로 달라진다고 할 수는 없기 때문이다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌바114, 판례집 21-2상, 562, 571-572 참조). 

또한 도시환경정비사업에 있어서 토지등소유자가 수용의 주체가 된다 하더라도 그에게 수용권을 부여하는 것은 사업시행인가를 행하는 시장•군수인바(도시정비법 제28조 제1항), 이는 궁극적으로 수용에 요구되는 공공의 필요성 등에 대한 최종적인 판단권한이 국가 등과 같은 공적 기관에게 유보되어 있음을 의미한다. 

해당 사업의 공공필요성을 판단하고 수용의 가부를 검토하는 전반적인 절차 속에서 국가 등의 공적 기관이 주도적인 역할과 최종적인 결정권한을 보유하는 한, 비록 사인이 수용의 주체가 된다 할지라도 이는 위와 같은 국가 등의 결정에 대한 구체적인 실행에 불과한 까닭이다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌바114, 판례집 21-2상, 562, 572 참조). 

… 도시정비법은 도시환경정비사업의 시행자인 사인이 자신의 이윤추구에 치우친 나머지 애초 도시환경정비사업으로 달성하고자 하는 공익목적이 훼손되지 않도록 하기 위한 제도적 규율을 마련하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 헌법 제23조 제3항이 요구하는 ‘공공필요성’을 갖추고 있다고 할 것이다. 

III. [예외2] 공동시행 방식 (법 §25①i후단, 법 §25②후단)

A. 개요

1. 【해설】재개발사업의 공동시행

(1) 재개발사업은 조합원 과반수의 동의를 받아 시장ㆍ군수등, 토지주택공사등, 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령으로 정한 요건을 갖춘자(신탁업자)가 조합과 공동으로 시행할 수 있다(법 제25조 제1항 제1호 후단; 영 제19조 전단).

(2) 토지등소유자가 20명 미만인 재개발사업은 토지등소유자의 과반수의 동의를 받아 시장ㆍ군수등, 토지주택공사등, 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령으로 정한 요건을 갖춘자(한국부동산원)와 토지등소유자가 공동으로 시행할 수 있다(법 제25조 제1항 제2호 후단; 영 제19조 후단).

(3) 위 두 경우 모두 공동사업시행자가 될 수 있는 자는 시장ㆍ군수등, 토지주택공사등, 건설업자, 등록사업자 또는 ‘대통령령으로 정한 요건을 갖춘자’ 등이다.

(4) 공동시행방식은 공공재개발 시행방식의 하나: “공공재개발사업”이란 재개발사업 중 a) 시장∙군수등 또는 토지주택공사등이 공동시행자(법 제25조 제1항), 공공시행자 또는 지정시행자(법 제26조 제1항), 사업대행자(법 제28조 제1항) 중 하나가 되어, b) 조합원분양분을 제외한 나머지 주택의 50% 이상을 지분형주택∙공공임대주택∙공공지원민간임대주택으로 건설∙공급하는 경우를 말하므로(법 제2조 제2호 나목 후단), 공동시행방식은 공공재개발 시행방식의 하나이다. ☞ 공공재개발에 관한 상세 내용은 제3장 제3절 참조.

☞ 주택법 제4조 (주택건설사업 등의 등록) 

① 연간 대통령령으로 정하는 호수(戶數) 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 연간 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 국토교통부장관에게 등록하여야 한다.

☞ 주택법 제7조(등록사업자의 시공) 

① 등록사업자가 제15조에 따른 사업계획승인(건축법에 따른 공동주택건축허가를 포함한다)을 받아 분양 또는 임대를 목적으로 주택을 건설하는 경우로서 그 기술능력, 주택건설 실적 및 주택규모 등이 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우에는 그 등록사업자를 「건설산업기본법」 제9조에 따른 건설사업자로 보며 주택건설공사를 시공할 수 있다.  <개정 2019. 4. 30.>

2. 【해설】재건축사업의 공동시행 (신탁업자∙한국부동산원은 공동시행 불가)

(1) 재건축사업은 조합원 과반수의 동의를 받아 조합과 시장ㆍ군수등, 토지주택공사등, 건설업자 또는 등록사업자가 공동으로 시행할 수 있다(법 제25조 제2항 후단).

(2) 재건축사업에서는 신탁업자 또는 한국부동산원은 공동사업시행자가 될 수 없다.

(3) 공동시행방식은 공공재건축 시행방식의 하나: “공공재건축사업”이란 재건축사업 중 a) 시장∙군수등 또는 토지주택공사등이 공동시행자(법 제25조 제2항), 공공시행자 또는 지정시행자(법 제26조 제1항), 사업대행자(법 제28조 제1항) 중 하나가 되어, b) 일정 세대수(종전 세대수의 160% 이상)를 건설∙공급하는 경우를 말하므로(법 제2조 제2호 다목 후단; 영 제1조의3), 공동시행방식은 공공재건축 시행방식의 하나이다. 

☞ 공공재건축에 관한 상세 내용은 제3장 제3절 참조.

3. 【해설】조합의 존속

재개발∙재건축사업을 시장ㆍ군수등, 토지주택공사등, 건설업자, 등록사업자 또는 신탁업자/한국부동산원과 조합과 공동으로 시행하는 경우에는 조합이 계속 존재한다.

따라서 공동시행의 경우는 조합원 자격, 투기과열지구에서의 조합원 지위승계 제한 등에 관한 규정이 똑같이 적용된다.

4. 【법령 및 해설】전부개정 도시정비법 제25조(재개발사업ㆍ재건축사업의 시행자) 

① 재개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 시행할 수 있다.

② 재건축사업은 A) 조합이 시행하거나 B) 조합이 조합원의 과반수의 동의를 받아 시장ㆍ군수등, 토지주택공사등, 건설업자 또는 등록사업자와 공동으로 시행할 수 있다.

B. [구 주촉법에 따른 재건축 하급심판례] ① 재건축조합(참가인)이 공동시행자인 시공자와 분쟁이 발생하여 시공자와의 사업약정을 해지하고 새로운 시공자를 선정하여 사업주체 변경을 내용으로 하는 사업계획변경 승인신청을 하는 경우, 그 신청은 재건축조합과 새로운 시공자가 공동으로 하면 돼; ② 사업계획변경 승인신청서 말미에는 신청인으로 참가인만이 기명날인하였으나, 시공자란에 새로운 시공자의 명칭∙등록번호∙주소∙대표자성명이 기재되어 있고 대표자의 직인이 날인되어 있으므로. 조합과 새로운 시공자가 공동으로 사업계획변경 승인신청을 하였다고 본 사례 —서울행정법원 2005. 1. 26. 선고 2004구합23322 판결[민영주택건설사업계획변경승인처분취소] (항소기각, 심리불속행기각 대법원 2006. 12. 8. 자 2005두16659 판결)

【당사자】

원고 주식회사 A (구 시공자 겸 종전 공동사업주체)

피고 서울특별시 성동구청장

참가인 B연립재건축조합

1. 처분의 경위

가. 원고는 주택공사업, 건축공사업 등을 목적으로 2002. 12. 13. 설립된 법인이고, 참가인은 서울 성동구 C 대 3,294.3㎡에 있는 기존의 B연립을 철거하고 위 대지에 95세대의 아파트를 신축하기 위하여 52명의 조합원으로 구성된 재건축조합이다.

나. 참가인은 2003. 5. 19. 창립총회를 개최하고 원고를 시공자로 선정하였다.

다. 참가인은 2003. 6. 10. 피고로부터 주택조합설립인가를 받았다. 참가인은 참가인 및 원고의 명칭과 대표자 등이 변경됨에 따라 2003. 6. 11. 원고가 가칭 주식회사 D 명의로 2002. 10. 14. B연립 재건축 추진위원회와 체결한 공동사업약정을 추인하였다.

라. 참가인은 2003. 6.경 피고에게 위 재건축사업에 관한 사업계획 승인신청을 하였고, 피고는 2003. 6. 27. 위 신청을 받아들여 주택건설 사업계획을 승인하였다.

마. 그런데 참가인은 2004. 4. 28. 피고에게 위 재건축사업의 시공자를 원고에서 E 주식회사로 변경하는 사업계획변경 승인신청을 하였고, 피고는 2004. 7. 19. 위 신청을 받아들여 공동사업주체(시공자)를 원고에서 E 주식회사로 변경하는 사업계획변경을 승인하는 이 사건 처분을 하였다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(2) 원고와 참가인은 피고로부터 재건축사업의 공동사업주체로 승인 받았으므로 사업계획변경의 경우에도 원고와 참가인이 공동으로 승인신청을 하여야 함에도 참가인이 단독으로 승인신청을 하였으므로 위 승인신청은 형식적 요건을 구비하지 못하였다.

나. 원고의 둘째 주장에 대한 판단

… 점 등의 여러 사정을 종합하여 보면, 재건축조합과 시공자 사이에 분쟁이 발생하여 재건축조합이 종전의 시공자와의 사업약정을 해지하고 새로운 시공자를 선정하여 관할관청에 사업주체의 변경을 내용으로 하는 사업계획변경 승인신청을 하는 경우에는 재건축조합과 종전의 시공자가 공동으로 신청하여야 한다고 볼 것은 아니고, 단지 재건축조합과 새로운 시공자가 공동으로 신청하면 된다고 할 것이다.

이 사건으로 돌아와 살피건대, 을나1호증의 기재에 의하면, 참가인이 2004. 4. 28. 피고에게 제출한 주택건설사업 계획변경 승인신청서 말미에는 신청인으로 참가인의 명칭이 기재되어 있고 그 옆에 대표자의 직인이 찍혀 있을 뿐이지만, 위 신청서 중 시공자란에 E 주식회사의 명칭과 등록번호, 사무소 소재지, 대표자의 성명이 각 기재되어 있고, E 주식회사의 대표자의 직인이 날인되어 있는 사실을 인정할 수 있고, 반중이 없는바, 위 인정사실에 의하면, 참가인과 새로운 시공자인 E 주식회사가 공동으로 사업계획변경 승인신청을 한 것으로 볼 수 있다.

따라서 위 사업계획변경 승인신청은 적법하고, 참가인이 사업계획변경 승인신청을 함에 있어서 종전 시공자인 원고와 공동으로 승인신청을 하여야 함을 전제로 한 원고의 위 주장은 이유 없다.

[출처: 돈이 되는법, 변호사만 모르는 재개발재건축 1, 돈되법1]

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